В Кабмине задумали создание госхолдингов: названы риски

В Кабинете министров хотят создать из ведущих государственных компаний один или несколько холдингов, чтобы улучшить управляемость предприятий и их эффективность. Однако в украинских реалиях такой подход таит серьезные коррупционные риски.

Представители власти все активнее говорят о необходимости создания холдинга из крупнейших госкомпаний. Так, еще летом глава Минэкономразвития Айварас Абромавичус выступил за формирование такого объединения в составе от 20 до 100 предприятий, приватизация которых в ближайшее время не планируется. А осенью МЭРТ предложил сформировать объединение под названием «Укрхолдинг» из 12 крупных активов, включая НАК «Нафтогаз Украины» и «Надра Украины», «Укргидроэнерго», корпорацию «Укрбуд», такие знаковые заводы, как «Турбоатом» и «Хартрон», а также основные госбанки – Ощадбанк, Укрэксимбанк, Укргазбанк, «Родовид».

В МЭРТ утверждают: образование подобной структуры повысит эффективность работы госкомпаний за счет применения высоких стандартов корпоративного управления. К управлению отдельными предприятиями предполагается привлечь «наиболее квалифицированных» специалистов, сконцентрировав их возможности в одной управленческой надстройке. По мнению министра, нужно сосредоточиться на нескольких десятках стратегических объектов, выстроив для них современную систему корпоративного менеджмента по стандартам ОЭСР и отделив чиновников от этого менеджмента.

«За» и «против»

В начале 2016 года в пользу «объединительного» проекта высказались и в МВФ, назвав отечественный промышленный госсектор крайне неэффективным. Отчет Фонда о техпомощи Киеву в реформе управления госимуществом и надзора за ним, опубликованный в начале февраля, гласит: преимуществом такого подхода будет привлечение менеджеров и аналитиков из частного сектора. Это, мол, позволит изолировать работу от политического вмешательства, особенно если четко возложить на менеджеров ответственность за бизнес-показатели и, следовательно, мотивировать их к максимизации стоимости портфеля активов для акционера (правительства). Ответственность должна быть продуманной и конкретной, как в частных структурах по управлению активами (КУА).

В качестве позитивного примера приводится румынский госхолдинг Fondul Proprietatea, акции которого обращались на национальной фондовой бирже и который на условиях внешнего подряда передал управление профессиональной международной КУА. Однако в МВФ напоминают: в Украине уже был неудачный опыт реализации подобного подхода, когда инициаторы не смогли изолировать объединенную компанию от политического влияния; у нее не было четко определенной цели и надлежащей прозрачности. «Многих необходимых предпосылок по-прежнему нет, поэтому создание объединенной структуры можно рассматривать в среднесрочной перспективе», – говорится в отчете.

Таким образом, инициативу МЭРТ можно считать преждевременной. В украинских реалиях формирование подобного объединения явно несет коррупционные риски, тем более в условиях сильного экономического кризиса и нестабильности власти – все это расширяет возможности для незаконного использования средств и основных фондов госпредприятий, и для других злоупотреблений. Достаточно вспомнить ситуацию с заводом «Электротяжмаш», над которым государство до сих пор не может восстановить контроль. Притом в мировой практике трудно найти примеры сведения «всех подряд» госактивов в одну структуру, в основном они группируются по отраслям и секторам. В числе успешных макро-госхолдингов можно вспомнить SEPI (Испания), Khazanah (Малайзия), Temasek (Сингапур), объединяющий ряд крупных всемирно известных госоператоров, или «Самрук-Казына» (Казахстан) – с активами примерно в 50 млрд долл. по актуальному курсу тенге и чистой прибылью в 680 млн долл. за 2014 год. «Самрук2, среди прочего, включает 3 аэропорта и авиаперевозчика Air Astana, а тот же Khazanah действует в очень разнопрофильных сферах, вплоть до образования и здравоохранения.

Потенциальным же позитивом отечественного холдинга в составе, описанном выше, было бы одновременное присутствие крупных производителей/добытчиков и сильных банков, констатирует эксперт по экономической политике Виталий Кулик. Это классические признаки финансово-промышленной группы, которая, как известно, эффективна для организации бизнеса. «Такие структуры у нас и за границей успешно существуют десятки лет, возможно это и в госсекторе; вопрос – в эффективной организации с минимальной коррупционной составляющей. И вот с этим в нашем случае могут быть проблемы. Но это говорит и о потребности менять архитектуру управления госсобственностью, пробовать новые формы, не мирясь с нынешним положением дел», – отмечает аналитик.

Другие варианты

На таком проблемном фоне неудивительно, что МВФ предлагает и другие варианты объединенной госкомпании – скажем, через особое подразделение в структуре МЭРТ или Минфина, отвечающее за определение и управление рисками, связанными со сводным портфелем госпредприятий, притом это подразделение должно быть нацелено на рост капитализации портфеля. Преимущество такого варианта – легкость образования и малые расходы, а к недостаткам относится отсутствие опыта активного управления коммерческими активами у работников госорганов, ограниченные навыки в финанализе и портфельном управлении, а также сложность привлечения квалифицированных спецов ввиду имеющихся ограничений на зарплаты госслужащих.

Кроме того, продолжает В.Кулик, у руководящего министерства будет соблазн использовать подконтрольные объекты не только в коррупционных, но и в политических целях. А значит, такое решение могло бы быть временным – при условии финансирования донорами под привлечение нужных кадров.

Второй вариант – создание нескольких холдингов по секторальному принципу, которые были бы более управляемы, чем один большой. Минусом здесь является сохранение существующего фрагментарного подхода к управлению и владению госкомпаниями, меньшая возможность сегментации предприятий внутри портфеля с целью синергии и максимизации стоимости, а также сложность общего надзора. Исходя из этого, в МВФ считают такой вариант наименее привлекательным. Но именно это предлагает сделать премьер Арсений Яценюк, который в декабре озвучил желание сформировать 7 разных госхолдингов под управлением независимых директоров, избранных на открытых конкурсах с участием иностранных претендентов. Несмотря на кажущуюся позитивность данного варианта, он несет в себе существенные коррупционные опасности, полагает президент Украинского аналитического центра Александр Охрименко. Поэтому, по его словам, нынешний «реформаторский и прогрессивный» Кабмин и выступает именно за тот вариант, который позволит сохранить коррупционные схемы.

К слову, в середине февраля Верховная Рада приняла закон об управлении объектами госсобственности, согласно которому руководство всех министерств должно быть отстранено от управления госактивами – в них будет внедряться корпоративное управление по стандартам ОЭСР. Компании с госдолей свыше 50% будут управляться наблюдательным советом, в который могут входить независимые члены. Также эти предприятия должны проходить обязательный аудит и публиковать информацию о своей деятельности (финансовую отчетность вместе с аудиторским заключением). Специалисты называют это полезной новацией, но предрекают трудности с ее воплощением.

Вся полнота проблемы

В целом сама по себе проблема управления госсектором, конечно, реальна и актуальна. Сегодня в стране более 3340 различных ГП, около 45% из которых вообще не работает, а остальные в 2014-м понесли убытки в 115 млрд грн., или 7,2% тогдашнего ВВП. Притом на начало прошлого года эти заводы суммарно оцениваются в 870 млрд грн. – это 22% от ВВП-2014 (сейчас их стоимость уже 926 млрд грн.). Понятно, что такие цифры вызывают мысли о скорейшей приватизации или каких-либо других действиях по изменению положения. В то же время за 9 мес. 2015-го, как сообщает МЭРТ, топ-100 госактивов Украины показали чистую прибыль в 2,2 млрд грн. – против убытка в 66,5 млрд грн. за январь-сентябрь-2014. Если верить отчету министерства, это произошло благодаря улучшению показателей «Нафтогаза Украины», сменившего вечную убыточность на 0,2 млрд грн. прибыли.

Наряду с этим прибыльность в отчетный период выросла во всех сегментах госсектора, кроме угледобычи и машиностроения. Наилучшую динамику, по данным МЭРТ, продемонстрировала НАЭК «Энергоатом» (прибыль 1,3 млрд грн. – вместо убытка в 3,8 млрд грн. за соответствующий период 2014 года). Лидерами в своих отраслях по динамике доходности стали НЭК «Укрэнерго» (чистая прибыль 0,4 млрд грн. против чистого убытка в 0,4 млрд грн.), «Турбоатом» (+1,3 млрд грн. против -0,8 млрд грн.), Администрация морпортов Украины (+3,5 млрд грн. против -1,2 млрд грн.), Одесский припортовый завод (+0,2 млрд грн. против -0,2 млрд грн.).

Это иллюстрирует, что госкомпании могут небезуспешно работать и без новых форматов вроде единого холдинга, главный вопрос тут – борьба с коррупцией и внедрение современных управленческих стандартов. Экономист Международного центра перспективных исследований Александр Жолудь подтверждает: резкое улучшение показателей достигнуто и за счет оптимизации управления и бизнес-схем. Но и госбюрократия, и коммерческие «схемотехники» ожесточенно сопротивляются любым улучшениям, продолжает эксперт. Поэтому нужна реальная реформа всей системы госуправления собственностью (а не продолжающаяся ныне грызня за должности и влияние), которая даст возможность эффективнее распоряжаться госпредприятиями.

Источник: Минпром